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lundi 12 avril 2010

Reconversion des militaires et réforme des armées

L'Assemblée nationale se penche sur les questions de défense. Les petits malins me feront remarquer qu'elle se penche sans y tomber.
Les documents parlementaires suivants méritent d'être parcourus, surtout le second lot.
ItaliqueExtraits : UNE PREMIÈRE ANALYSE DE LA RÉFORME DANS LES ARMÉES
Au-delà d’une appréhension des enjeux d’ensemble de la réforme, les rapporteurs ont entendu les responsables des trois armées mais aussi des différents services du ministère de la défense. Il n’a pas été possible d’examiner tous les enjeux de la réforme, mais il apparaît que l’essentiel des interrogations se concentrent sur les ressources humaines et les infrastructures. Ces premiers éléments demandent à être complétés et feront l’objet d’un suivi et d’une analyse thématique plus approfondis dans la suite des travaux de la mission d’information.
A. L’ARMÉE DE TERRE
Les crédits de l’armée de terre se concentrent actuellement sur la masse salariale qui représente quelque 7 400 millions d’euros tandis que les dépenses de fonctionnement courant n’atteignent que 740 millions d’euros. La préparation opérationnelle bénéficie d’une enveloppe de 75 millions d’euros. Compte tenu de cette répartition, il apparaît clairement que seules les dépenses de personnel vont pouvoir dégager des marges de manœuvre significatives. Il semble en effet difficile de réduire les crédits consacrés à l’entraînement, déjà très faibles.
● Dans le cadre des travaux préparatoires de la réforme, l’armée de terre a isolé plusieurs dysfonctionnements essentiellement liés aux précédentes réorganisations. Pour réussir la professionnalisation, l’armée de terre a accepté de maintenir un taux élevé d’encadrement de contact. Si le résultat global est satisfaisant, la pyramide des effectifs ne l’est pas, le nombre de majors et d’adjudants-chefs étant désormais trop important.
Durant la même période, l’armée de terre a dissous nombre d’unités, mais les choix de fermeture ont été fortement marqués par des considérations liées à l’aménagement du territoire, souvent au détriment de la dimension opérationnelle. Au final, des unités ont été éparpillées sur l’ensemble du territoire alors qu’il aurait au contraire fallu densifier et concentrer les implantations. La création des bases de défense permet d’opérer un certain nombre de regroupements sans systématiquement déplacer des unités. Pour autant, ces opérations sont difficiles et sont vite limitées : le rayon d’action d’une base de défense ne saurait excéder quelques dizaines de kilomètres et les contraintes en matière d’infrastructures constituent souvent un frein. Par ailleurs, même si l’aménagement du territoire ne constitue pas une priorité de la réforme, il importe que les réorganisations prennent en compte l’impact sur les bassins d’emploi, notamment lorsque le régiment dissous ou transféré constitue le principal employeur de la zone. Le chef d’état-major de l’armée de terre a rappelé que l’armée de terre est composée à 72 % de contractuels. Il est primordial de fidéliser ces personnels qui sont particulièrement sensibles aux conditions de vie dans le bassin d’emploi. La question de l’emploi du conjoint, notamment pour les militaires du rang et les sous-officiers, est souvent déterminante.
● La mise en œuvre de la réforme se traduit par la suppression de 24 000 emplois au sein de l’armée de terre, ce qui représente environ le volume de 24 régiments. Pour atteindre cet objectif, il faut que le dispositif de pécule soit attractif et permette de favoriser le départ des personnels dont l’armée souhaite se séparer. À défaut de départs volontaires, l’ajustement sera réalisé en adaptant les recrutements. Cette dernière solution présenterait l’inconvénient de provoquer un tassement de la pyramide des effectifs et un effondrement de sa base. En outre, les salaires étant peu élevés à la base, il faudra supprimer massivement des postes pour obtenir le même effet. En ce qui concerne les ouvriers de l’État, l’objectif de baisse de 4 000 personnels d’ici 2014 paraît difficile à atteindre.
● Sur le plan financier, des décalages apparaissent entre les données transmises par l’armée de terre et le modèle global présenté par le cabinet du ministre. Les difficultés semblent se concentrer sur la valorisation des économies générées par les réductions d’effectifs. Le gain annuel d’effectifs doit être cumulé, c’est-à-dire que les réductions doivent être appréhendées comme des phénomènes de long terme, la baisse d’une année se retrouvant les années suivantes. Faute de ce cumul, le schéma financier serait complètement faussé et pourrait conduire à une interprétation très différente de la réforme.
Les rapporteurs ont été confrontés à pareilles difficultés sur ce point, confirmant leur analyse précédente à savoir que le suivi financier de la réforme ne semble pas suffisamment robuste à ce stade pour assurer une parfaite cohérence entre les services du ministère. Ces décalages montrent qu’un effort méthodologique d’ampleur reste à faire. Il n’en reste pas moins que chaque donnée doit être impérativement soumise à un examen critique croisé, le travail des rapporteurs permettant en l’espèce d’apporter un regard extérieur indispensable pour affiner la démarche. Le recul dont il dispose leur permet d’apprécier la globalité et de saisir certaines difficultés d’ensemble, impossibles à saisir au niveau d’une armée ou d’un service.
En ce qui concerne le fonctionnement, des gains sont enregistrés, les crédits passant de 745 millions d’euros en 2008 à 671 millions d’euros estimés en 2014. Les dépenses d’équipement devraient quant à elles bénéficier d’un milliard d’euros supplémentaires, sans que son origine soit précisée.
L’armée de terre dresse actuellement un inventaire des infrastructures existantes avant d’élaborer une programmation des investissements à réaliser dans ce domaine. L’objectif visé est de permettre des livraisons des infrastructures dès 2010.
● Un effort important de rationalisation des fonctions de soutien a été engagé. Sur les six régiments de transmissions, seuls cinq pouvaient être conservés. Il a été décidé de dissoudre celui de Caen, même si aucun argument opérationnel ne permettait de choisir entre les régiments de Caen, Lunéville et Thionville, les rapporteurs relevant par ailleurs que l’Ouest de la France ne compte d’ores et déjà que peu d’implantations militaires. Le quart Nord-Est subissant déjà d’importants départs, il convenait d’y limiter les fermetures. Pour la logistique, l’essentiel de l’effort porte sur le sillon Rhin-Rhône, par lequel transite 60 % du trafic logistique de l’armée de terre, justifiant le transfert à Nîmes du 503e régiment du train de Souges (Gironde). Ce régiment disposera d’un escadron portuaire stationné à Toulon au plus près de son lieu d’emploi. Le régiment médicalisé de Metz rejoint celui de La Valbonne pour y créer un véritable pôle santé. S’agissant des régiments de circulation routière, les moyens du 601e d’Arras seront répartis au sein des régiments restants qui assureront de fait l’ensemble des missions (circulation, transport, ravitaillement). Quant aux unités de renseignement appartenant organiquement à la brigade de renseignement, elles sont géographiquement regroupées autour d’Haguenau pour constituer un pôle fonctionnel.
Conscient de l’émiettement des capacités de maintenance réparties essentiellement dans les cinq régiments du matériel, l’armée de terre a décidé de recentrer son dispositif et de mieux gérer l’emploi de ses personnels. Sera ainsi créé le service interarmées de maintenance de l’armée de terre (SIMT) sur le modèle de la structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense (SIMMAD), ainsi que le service de maintenance industrielle terrestre (SMITER) sur le modèle du service industriel de l’aéronautique (SIAé). Ces nouveaux services devraient être regroupés sur deux à trois emprises.
Les huit brigades interarmes seront maintenues car elles constituent le cœur du système opérationnel ; elles intègrent par ailleurs les trois brigades d’appui (artillerie, génie et aéromobilité) qui disparaissent. Ce choix se traduit par la dissolution des états-majors d’Haguenau (artillerie), de Strasbourg (génie) et de Nancy (aéromobilité).
Pour le génie, le régiment de Versailles disparaît mais les compagnies de travaux et la quasi-totalité des savoir-faire, en particulier ceux ayant trait aux voies ferrées, sont conservés et transférés dans les régiments du génie des brigades interarmes. En ce qui concerne l’artillerie, un seul régiment par brigade sera conservé. Tous les canons de 155 AUF1 seront regroupés à Suippes, l’unité de Commercy étant dissoute.
Les états-majors et les écoles subissent également des restructurations, le commandement des forces d’action terrestres (CFAT) de Lille et le commandement de la force logistique terrestre (CFLT) de Montlhéry étant ainsi fusionnés pour créer un commandement unique installé à Lille. Les écoles militaires de Montpellier sont transférées vers Guer (Morbihan) pour l’école supérieure d’administration et de management et vers Draguignan pour l’école d’application de l’infanterie. L’école d’état-major de Compiègne est également déplacée à Saumur afin de densifier ce site et d’en réduire les coûts de fonctionnement. Le pôle de Bourges regroupera quant à lui l’établissement technique (ETBS), l’école d’application du matériel et l’école du train.
Les capacités de combat d’infanterie sont maintenues même si un régiment d’AMX10-RC doit disparaître afin d’adapter le nombre de ces unités au contrat opérationnel fixé par le Président de la République. Pour les chars Leclerc, il a été décidé de maintenir quatre régiments comprenant 60 chars alors qu’il était initialement envisagé d’organiser cette arme autour de trois régiments de 80 chars. La commande des équipements est d’ailleurs réduite à 240 unités, soit 80 unités de moins que ce qui était prévu.
La réorganisation des unités relevant de la brigade franco-allemande n’est pas encore arrêtée, des discussions étant entamées à ce sujet avec nos partenaires allemands. Les unités relevant des forces spéciales sont regroupées dans les Landes ; un groupement d’instruction remplacera vraisemblablement le 13e régiment de dragons parachutistes (RDP) à Dieuze (Moselle) mais il ne sera adossé à aucun régiment.
Ce schéma n’a pas pris en compte les problématiques de déplacement des personnels, ce qui risque de créer des populations « poly-restructurées ».
En termes de pilotage, l’armée de terre dispose de ses propres capacités et veillera à l’évolution des restructurations, sous le contrôle du suivi global assuré par l’état-major des armées.
B. L’ARMÉE DE L’AIR
Les décisions prises pour l’armée de l’air s’inspirent des propositions faites depuis plus de deux ans. Les mesures semblent globalement comprises par les personnels. Le chef d’état-major de l’armée de l’air insiste sur la fragilité de l’équilibre actuel : la remise en cause d’un seul élément pourrait déséquilibrer tout l’édifice et remettre durablement en question l’ensemble de la réforme.
● La réduction des effectifs se traduit par une baisse de 15 900 postes, soit un quart des effectifs. Cette réduction est liée à la mise en œuvre des recommandations de la RGPP sur les fonctions de soutien, à la fermeture de certaines bases aériennes du fait de la rationalisation des implantations et à la modification du format au vu des conclusions du Livre blanc. Ce changement apparaît réaliste même s’il va peser sur l’aviation de combat qui passera de 16 à 10 escadrons, chaque base aérienne ne pouvant accueillir qu’une quarantaine d’avions sauf à générer des nuisances insupportables.
Les réductions de personnels devraient entraîner une économie cumulée d’environ 1,7 milliard d’euros sur la période 2009-2014. Pour autant, un certain nombre d’éléments doivent être précisés pour apprécier ces économies notamment l’impact de la réforme sur le versement au compte d’affectation spéciale « Pensions ». De même, une attention particulière doit être portée à la préservation des compétences et à l’équilibre entre civils et militaires.
La baisse des effectifs va également jouer sur les structures : à ce jour 67 % des sous-officiers sont de carrière, seuls 62 % devraient le rester au terme de la réforme.
Concernant les ouvriers d’État, ils sont pratiquement tous employés par le SIAé. Leur départ devra se faire sans perte de capacité à assurer les missions. L’expérimentation menée sur la base aérienne de Toulouse est encourageante : seuls 14 personnels sur plus d’une centaine n’ont pas encore trouvé de solution de reclassement. Pour autant, cette fermeture se fait dans un bassin d’emploi dynamique et n’intervient pas en même temps que les autres restructurations de la défense.
● En ce qui concerne les infrastructures, un besoin d’investissement d’environ 400 millions d’euros apparaît sur la période, à mettre en regard des 300 millions d’euros d’économies de fonctionnement.
Le maintien en condition opérationnelle (MCO) aéronautique a déjà été simplifié avec la suppression d’un niveau de maintenance ; il ne saurait être confié totalement à un prestataire extérieur, les armées devant garder une capacité propre ne serait-ce qu’en termes d’expertise.
La SIMMAD est actuellement implantée au sein de la base aérienne de Brétigny qui va fermer. Une décision doit rapidement intervenir en ce qui concerne sa nouvelle implantation ; une partie « haute » de direction, pourrait demeurer sur Paris, le lieu de stationnement de la partie « basse » de conduite reste à déterminer.
Le chef d’état-major de l’armée de l’air considère que la question de la gouvernance constitue un élément clé de la réforme : il faut s’inscrire dans une logique de service et renoncer à détenir en propre tous les moyens, la logique de milieu devant être privilégiée.
C. LA MARINE NATIONALE
La situation de la marine nationale est relativement spécifique dans la mesure où cette armée a engagé un important travail de rationalisation depuis plusieurs années et que la RGPP et le Livre blanc ne viennent que parachever cette évolution. Les restructurations induites par la RGPP sont a priori d’autant plus mal vécues qu’elles ont été conçues avec l’aide d’un cabinet de conseil extérieur à la défense. Le chef d’état-major de la marine considère que les préconisations qui en ont résulté (1 700 suppressions d’emplois) ne manquent pourtant pas de pertinence et prennent objectivement en compte les efforts déjà accomplis par la marine.
Les préconisations du Livre blanc ont fait l’objet de plusieurs projets : dans un premier temps, la réduction de format induisait 1 300 suppressions d’emplois. Dans un second temps, un effort supplémentaire a été demandé, à hauteur de 500 emplois, pour que la marine « n’apparaisse pas comme privilégiée ». Au final, les demandes se sont accumulées, s’inscrivant dans une logique strictement comptable et sans cohérence opérationnelle.
● Au total, l’application des mesures découlant de la RGPP et du Livre blanc s’est traduite par un objectif de déflation de 6 000 emplois, alors que le chef d’état-major de la marine estime impossible de dépasser un plafond de 4 000 suppressions. Pour autant, la marine se conformera à ces arbitrages et s’efforcera de les mettre en œuvre dans les meilleures conditions possibles.
La méthode permettant d’atteindre cet objectif reste à définir au-delà des 4 000 premières suppressions. La déflation devrait s’établir à 850 emplois par an pendant les trois premières années ; le rythme pour les années suivantes n’étant pas identifié à ce jour.
En ce qui concerne les 3 500 ouvriers de l’État relevant de la marine, le choix a été fait de laisser ce corps s’éteindre naturellement en tarissant les recrutements. Cette politique pourra poser des problèmes de compétences, lorsque les agents très spécialisés partant en retraite n’auront pas été remplacés. La question du maintien des compétences mérite d’ailleurs d’être examinée très attentivement pour l’ensemble des services et fera l’objet d’une étude approfondie dans la suite des travaux de la mission d’information.
● La réforme devrait également permettre la rationalisation du fonctionnement global de l’État, du ministère de la défense, des armées et de la marine dont l’environnement législatif et règlementaire parait particulièrement lourd. À cet égard, l’intervention du législateur sera cruciale pour la libérer de certains empilements de lois, parfois anciennes, qui contraignent à l’excès le quotidien des marins et génère une surcharge administrative.
Les services de soutien constituent l’un des axes de la réforme. Le ratio entre personnels militaires et civils des forces et du soutien est actuellement d’environ un pour un. Ce ratio est supérieur au Royaume-Uni mais ce pays a largement, voire excessivement, externalisé ses services de maintenance.
● Les économies attendues des réformes sont évaluées à 450 millions d’euros sur la période 2008-2015, générées davantage par les économies de structures (interarmisation et désarmement de bateaux) que par les réductions d’effectifs.
S’agissant des sites relevant exclusivement de la marine, seul celui de Nîmes-Garons sera fermé, ceux de Cherbourg, Brest, Lorient et Toulon étant pour le moment maintenus. L’Île-de-France sera également concernée avec la fermeture des établissements d’aéronautique navale de Toussus-le-Noble et Dugny vers 2011, puis à terme de La Pépinière et de l’Hôtel de la marine.
Se pose également la question du pilotage de la manœuvre « ressources humaines » pour le personnel civil. La qualité de la gestion de ce personnel reste largement perfectible, notamment en termes de gestion prévisionnelle et d’organisation des parcours professionnels. Son amélioration doit constituer la priorité de la direction des ressources humaines du ministère.
Dans le cadre de la création des bases de défense, les bases navales devraient conserver leur spécificité et s’intégrer dans l’ensemble plus large des bases de défense.

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